Ebook: Inversión sin planificación. La calidad de la inversión pública en los barrios vulnerables de Lima

pese a estos avances en el nivel nacional, la distribución de
la riqueza a lo largo de nuestro territorio aún muestra profundos contrastes.
Las enormes e históricas diferencias entre las zonas urbanas y rurales son una
clara muestra de esto. Pese a ello, mientras durante las últimas décadas1 se han
estudiado los factores que determinan el retraso de las zonas rurales, así como
las necesidades y los efectos de las inversiones públicas en estos espacios, la
evidente y más reciente disparidad al interior de zonas urbanas —entre los
distritos y barrios modernos, y los comúnmente llamados barrios populares
o AA. HH.— no ha sido objeto de tanta atención.
Estos espacios urbanos, que en este estudio denominamos barrios urbanos vulnerables (BUV), se caracterizan principalmente por haberse originado
mediante la ocupación espontánea, informal y fragmentada del territorio alrededor de las grandes ciudades. Según nuestros cálculos, la mayoría de
BUV se concentran en tan solo 41 distritos del país, distribuidos en 14
ciudades. Sin embargo, estos 41 distritos albergan al 52% de la población
urbana total y al 53% de los pobres urbanos del país. Además, estos son
espacios con déficits importantes de infraestructura pública —como calles
y parques— y de acceso a servicios básicos —como agua y saneamiento—,
lo que limita la generación de oportunidades para sus residentes, y crea, en
cambio, condiciones que perpetúan su pobreza y marginalidad.
En lugares como estos, con múltiples limitaciones para su desarrollo,
la mayor presencia del Estado —en particular a través de IP— es crucial
para cerrar brechas e igualar oportunidades. Sin embargo, dada la magnitud
de las necesidades de los BUV —así como de otros sectores del país— y las
limitaciones inherentes al tesoro público, es fundamental que dicha inversión pública sea de buena calidad; es decir, que se enfoque en los proyectos
más necesarios y de mayor impacto en cada uno de estos territorios. En tal
sentido, la cuestión central que aborda este libro es la siguiente: ¿cuán buena
ha sido la calidad de la inversión pública en los BUV durante los últimos años?
Responder esta pregunta precisa delimitar algunos elementos conceptuales y metodológicos en, por lo menos, dos categorías de análisis: por un
lado, se necesitan criterios e indicadores que permitan definir, cuantificar y
medir la calidad de la IP; por otro, se requiere establecer con claridad cuál
es el ámbito específico —en términos de territorio e IP— que corresponde
a los BUV del país. Lamentablemente, en la actualidad no existe un marco
de referencia adecuado para ninguno de estos temas.
Por el lado de la IP, y dada la cantidad de recursos públicos invertidos
en infraestructura cada año en todo el país —alrededor de 30 000 millones
de soles—, cabría esperar que las herramientas de gestión del gasto público
incorporaran instrumentos de evaluación de su calidad. Sin embargo, desde
la década de 1990, el Estado peruano abandonó en la práctica2 los sistemas
de planeamiento y monitoreo de la IP con mirada territorial, y los reemplazó
por un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que contaba con reglas
para evaluar individualmente la rentabilidad de los proyectos de inversión
pública (PIP), pero carecía de criterios que permitieran establecer prioridades entre distintos proyectos del mismo tipo, o entre proyectos destinados a
atender necesidades o territorios diferentes.
De hecho, tal fue la ausencia de herramientas de priorización de proyectos e indicadores de medición de la eficacia de la IP, que prácticamente el
único criterio que se usa para evaluar su calidad hoy en día es el porcentaje
del presupuesto que se logra ejecutar durante determinado período, a pesar
de que resulta evidente que gastar más no implica de ninguna manera gastar
mejor.3 Si a esto le sumamos el proceso de descentralización y transferencia
de presupuesto a los gobiernos regionales y locales ocurrido desde mediados
del 2000, justo al inicio de un ciclo de crecimiento del PBI y del presupuesto
público sin precedentes en las últimas décadas, el análisis de la calidad de la
inversión pública se torna aún más complejo.
Por el lado de los BUV, la situación no es más clara. Si bien abundan
los estudios de caso sobre dinámicas socioeconómicas de BUV particulares,
los esfuerzos por identificar, cuantificar y caracterizar estos barrios a nivel
general son muy escasos (por ejemplo, Calderón 2005). De hecho, los BUV
suelen contener amplios sectores que, simplemente, no existen para el Estado: más allá de la extendida ausencia de planos catastrales o inventarios de
infraestructura pública, el problema empieza con la inexistencia de planos
oficiales actualizados que registren la configuración urbana real.4
En estas circunstancias, la falta de una caracterización general de los
BUV se refleja directamente en la ausencia de una caracterización de la IP en dichos territorios. En otras palabras, a pesar de que la evidencia anecdótica
—verificable por simple observación— sugiere que existen serias deficiencias
de priorización y articulación en los PIP que ejecutan los distintos niveles
de gobierno, establecer la naturaleza y magnitud de estos problemas —que
es el objetivo central de este documento— resulta imposible si antes no se
cubren, de la mejor manera posible, los vacíos conceptuales y de información
mencionados.
Por ello, este libro realiza tres ejercicios analíticos que, aunque son en
esencia independientes, permiten contextualizar la problemática en cuestión,
y producir resultados consistentes y potencialmente generalizables. El primero
es la definición y caracterización de los diferentes tipos de espacios urbanos
en el país, así como de la IP que allí se ejecuta, como punto de partida para
la identificación de los BUV y las especificidades de la IP en estas zonas. El
siguiente es la construcción de criterios e indicadores para cuantificar y medir
la calidad de dicha IP sobre la base del análisis de tres estudios de caso de
BUV. Y finalmente, está la exploración de los determinantes de dicha calidad
en este contexto.